Доклад СП о борьбе с терроризмом

Процесс объявления иностранных террористических организаций и действия ведомств США ^*

Основные моменты

Основные результаты

Государственный департамент (Госдеп) создал шести ступенчатую процедуру объявления иностранных террористических организаций (ИТО), который включает участие других бюро Госдепа и патронирующих ведомств на разных этапах. От имени Государственного департамента процедура объявления ИТО проводится Бюро по контр-терроризму (БКТ). БКТ осуществляет мониторинг террористической деятельности для идентификации потенциальных объектов определения и рассматривает рекомендации относительно потенциальных объектов других бюро Госдепартамента, федеральных ведомств и иностранных партнеров. После отбора объекта, Госдепартамент следует шестиэтапной процедуре для определения данной группы как ИТО, в которую входят и этапы консультаций с партнерами и изготовление проектов сопровождающих документов. В ходе этого процесса федеральные ведомства и бюро Госдепартамента, основываясь на соображениях, связанных с охраной правопорядка, дипломатией и разведкой, могут «задержать» потенциальное объявление, что до разрешения проблемы отменяет объявление организации. Число организаций признанными ИТО варьирует ежегодно с 1997 года, когда ИТО были объявлены 20 организаций. К 31 декабрю 2014 года 59 организаций были объявлены ИТО, причем между 2012 и 2014 имели место 13 таких объявлений.

Источник: Анализ СП документов Госдепартамента. | GAO-15-629

Фигура 1:             Число организаций объявленными Иностранными террористическими организациями с 1997 по 2014, по годам объявления.

Согласно представителям Министерств обороны, внутренней безопасности, правосудия, иностранных дел и финансов и канцелярии Директора национальной разведки и обзору СП документов ведомств, Госдепартамент рассмотрел информацию, предоставленную другими бюро Госдепартамента и федеральными агентствами для всех 13 объявлений ИТО, сделанных между 2012 и 2014 годом. К примеру, Госдепартамент использовал информацию разведывательных агентств о террористических организациях и о террористической деятельности для обоснования этих объявлений.

Ведомства США информировали о приведение в действие объявлений ИТО путем реализации трех ключевых правовых мер – блокирование счетов, предъявление обвинений конкретным лицам и наложение иммиграционных ограничений – которые были направлены против ИТО, их членов и лиц, обеспечивающие поддержку таким организациям. Ограничения и наказания, о которых докладывали ведомства варьируют в широком диапазоне. К примеру, к 2013 году, Министерство финансов заблокировало активов на $ 22 миллиона для 7 из 59 организаций, признанными ИТО.

Сокращения

Введение

Ведомства США, в том числе, компоненты Министерств обороны, внутренней безопасности, правосудия, иностранных дел и финансов и разведывательное сообщество использовали установленные процедуры для сбора и обмена информацией о террористах и предпринимали действия против террористов, угрожающие национальной безопасности Соединенных Штатов. Секретарь госдепартамента, после консультаций с Министром финансов и Генеральным прокурором, может идентифицировать и объявлять определенные группы иностранными террористическими организациями (ИТО), объявление приводит к уголовным и гражданским наказательным мерам, а так же к другим финансовым и иммиграционным последствиям для организаций, объявленными ИТО, или для тех, кто обеспечивает поддержку ИТО. Недавно Конгресс выразил озабоченность процедурой объявления.

Вы попросили нас предоставить информацию об объявлении ИТО. В этом докладе мы предоставляем информацию о (1) процедуре объявления ИТО, (2) степени в которой Государственный департамент (Госдепартамент) учитывает информацию других ведомств в ходе процедуры объявления ИТО, и (3) меры, которые предпринимают ведомства США в результате объявления ИТО.

Для идентифицирования процесса объявления ИТО, мы идентифицировали этапы процесса объявления ИТО, рассмотрев юридические условия для объявления и юридические полномочия, предоставленные Госдепартаменту и другим ведомствам США, на объявление ИТО. Чтобы оценить степень в которой Госдепартамент учитывает информацию, предоставленную другими ведомствами в процессе объявления ИТО, мы беседовали с представителями Министерств обороны (Оборона), внутренней безопасности (МВБ), правосудия (Правосудие), иностранных дел (Госдепартамент) и финансов (Казначейство), а так же с представителями разведывательного сообщества, чтобы определить степень учета информации для 13 организаций, объявленными ИТО с 2012 по 2014, когда консультирующими партнерами Госдепартаменту была предоставлена информация об этих организациях, а так же характер этой информации. Мы считаем актом учета информации любое действие Госдепартамента, направленное на запрашивание, получение и использование информации от других федеральных ведомств, а так же письма о невозражении от этих ведомств. Для идентифицирования наказательных мер, которые ведомства США, предпринимают в результате объявления ИТО, мы (1) рассмотрели доклады Казначейства о замороженных финансовых средствах ИТО с 2008 по 2013, (2) рассмотрели данные о публичных/незакрытых вынесений осудительных приговоров по обвинениям в терроризме и в преступлениях, связанными с терроризмом, с целью идентифицировать лиц, которые обеспечивали материальную поддержку или ресурсы ИТО или проходили обучение в ИТО между 2009 и 2013, и (3) проанализировали данные Управления Госдепартамента по консульским делам об отказе в выдаче виз в периоде между финансовыми 2009 и 2013 годами. Мы так же рассмотрели базу данных Службы таможенного и пограничного контроля США о запретах на въезд за период с 2009 по 2014 финансовый год. В каждом из случаев мы проанализировали данные, предоставленные ведомствами, сделали основные проверки для определения рациональности данных и обсудили данные с представителями соответствующих ведомств для подтверждения представленных обобщенных сведений. Мы сочли, что эти данные являются достаточно надежными для целей нашего доклада. Относительно деталей по охвату и методологии, смотри приложение I.

Мы провели это аудитирование с апреля 2015 по июнь 2015 года в соответствие с общепринятыми стандартами аудитирования. Эти стандарты требуют, чтобы мы планировали и провели аудитирование для получения достаточных соответствующих доказательных материалов, которые обеспечат рациональную основу для наших выводов и заключений в соответствие с целями аудита. Мы считаем, что полученные доказательства обеспечивают рациональную основы для наших выводов и заключений в соответствие с целями аудита.

Этот доклад является публичной версией конфиденциального, но несекретного (КНС) доклада, который был представлен 21 апреля 2015 года. Госдепартамент счел некоторые материалы в этом докладе КНС информацией, которые должны быть защищены от публичного раскрытия и допустимы только для служебного пользования. Публичная версия оригинального доклада не содержит определенную информацию, касающейся объявлений ИТО с 2012 по 2014 год, которую Госдепартамент счел КНС.

Предпосылки

Полномочия для объявления ИТО

Согласно разделу 219 Закона о иммиграции и гражданстве, с поправками, Государственный секретарь, после консультаций с Министром финансов и Главным прокурором, уполномочен объявлять организацию ИТО.^[1] Чтобы Госдепартамент объявил данную организацию ИТО, Государственный секретарь должен установить, что эта организация соответствует трем критериям:

1. Она является иностранной организацией.
2. Организация принимает участие в террористической деятельности или терроризме, или располагает потенциалом и вознамеривается принимать участие в террористической деятельности или терроризме.^[2]
3. Террористическая деятельность или терроризм, осуществляемые данной организацией угрожают национальной безопасности Соединенных Штатов.

Объявление террористической группы ИТО позволяет Соединенным Штатам накладывать определенные юридические санкции на ИТО, а так же на лица, которые с ней связаны или осознанно обеспечивали поддержку данной организации. Для лица, находящемся в Соединенных Штатах или являющееся объектом юрисдикции Соединенных Штатов, незаконно умышленно обеспечивать «материальную поддержку или ресурсы» организациям, объявленными ИТО, и нарушители повергаются штрафу или тюремному заключению.^[3] Кроме того, представители и члены объявленной ИТО, если они не являются гражданами США, не имеют права на въезд, и в некоторых случаях, подлежат экстрадиции из США.^[4] Так же, любая финансовая институция США, которая узнает, что обладает или осуществляет контроль над финансовыми средствами в которых объявленная ИТО или ее агент имеют интерес, должна сохранить собственность или контроль за этими средствами и уведомить Управление министерства финансов по контролю за иностранными активами.^[5]

Другие полномочия по объявлению террористических организаций

В дополнение к объявлению ИТО, Государственный секретарь может осуществлять в отношение террористических организаций и террористов и другие полномочия, в том числе, составлять списки лиц и субъектов, которые принимают участие в террористической деятельности в соответствие с Исполнительным указом 13,224 (И.У. 13224).^[6] И.У. 13,224 требует блокирования собственности и долевого участия в собственности иностранных лиц, для которых Государственный секретарь установил, после консультаций с Генеральным прокурором и министрами внутренней безопасности и Казначейства, что совершили или есть существенный риск, что могут совершить террористические действия, угрожающие гражданам США или национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов.^[7] И.У. 13,224 блокирует активы организаций и лиц, перечисленных в исполнительном указе. Он так же разрешает замораживание активов лиц, которые Министр финансов после консультаций с Генеральным прокурором, Государственным секретарем и Министром внутренней безопасности, определил как оказывающие помощь, спонсирующие или обеспечивающие финансовую, материальную или технологическую поддержку, выполняющие финансовые и другие услуги в поддержку обозначенных лиц или связанные с ними каким-нибудь образом. На практике, когда Госдепартамент объявляет некую организацию ИТО, он дополнительно включает эту организацию в И.У. 13,224.^[8] После того, как Госдепартамент включил организацию в перечень по И.У. 13,224, Казначейство может сделать самостоятельно свои собственные определения по И.У. 13,224 других организаций и лиц, связанные или обеспечивающие поддержку организации, определенной по И.У. 13,224 Госдепартаментом. Эти определения позволяют властям США преследовать организации и лица, обеспечивающие материальную поддержку и помощь ИТО.^[9]

Госдепартамент использует шестиэтапную процедуру для объявления Иностранных Террористических Организаций

Госдепартамент разработал процесс объявления иностранных террористических организаций, который состоит из шести этапов. За процесс объявления со стороны Госдепартамента отвечает Бюро по контр-терроризму (БКТ), на разных этапах в работе участвуют и другие бюро Госдепартамента и ведомства партнеры. Число объявлений ИТО после первых объявленных 20 ИТО в 1997 году менялось из года в год и к 31 декабрю 2014 года ИТО были объявлены 59 организаций.

Деятельность по объявлению ИТО возглавляется БКТ, которое осуществляет мониторинг деятельности террористических групп по всему миру с целью определения потенциальных объектов для объявления.^[10] Когда БКТ рассматривает потенциальные объекты, оно учитывает не только террористические нападения, которые такая группа совершила, но так же и то участвует ли группа в планировании и подготовке будущих актов терроризма и располагает ли она потенциалом и имеет ли намерения совершить такие действия. БКТ рассматривает рекомендации других бюро Госдепартамента, федеральных ведомств, а так же иностранных партнеров, и определяет потенциальные целевые организации для объявления их ИТО. Относительно обзора агентств и их роли в процедуре объявления ИТО, смотри приложение II. После отбора целевой организации для возможного объявления, Госдепартамент применяет шестиэтапную процедуру, которую они разработали для объявления отобранной группы ИТО (смотри фигуру 2).

• Этап 1: Проверка целесообразности – первым шагом процесса БКТ является проведение консультаций с другими бюро Госдепартамента, федеральными ведомствами и разведывательном сообществом для установления того не имеются ли соображения в сфере охраны правопорядка, дипломатии или разведки, которые препятствуют объявлению целевой организации ИТО. Если некоторое из этих ведомств и бюро имеет соображения, касающиеся объявления целевой организации, оно может наложить «задержку» на предлагаемое объявление, что отменяет объявление до отмены «задержки» субъектом, который потребовал ее. Проверка целесообразности является первым этапом на котором может быть выдвинуто возражение объявлению; однако на практике задержку можно осуще ствить на любом этапе процесса объявления ИТО до решения Государственного секретаря об объявлении.

Фигура 2: Шестиэтапная процедура объявления Иностранных Террористических Организаций (ИТО).

• Этап 2: Административная запись – как того закон требует, для обоснования предлагаемого объявления, БКТ должно подготовить административное дело, которое является набором информации, обычно включающий информацию как из открытых, так и из секретных источников, показывающая, что рассматриваемая организация отвечает принятым критериям для объявления ее ИТО.^[11]
• Этап 3: Процесс согласования – Третьим шагом процедуры БКТ является направление административной записи и связанных с нею документов в Канцелярию советника по правовым вопросам Госдепартамента, а затем в Правосудие и Казначейство для рассмотрения и одобрения окончательной версии, которая будет представлена Государственному секретарю. Для согласования, Правосудие и Казначейство рассматривают проект административной записи, подготовленный Госдепартаментом, и предлагают изменения данного документа. Межведомственный процесс согласования считается законченным, когда Правосудие и Казначейство отправят в Госдепартамент подписанные письма о невозражении, подтверждающие, что административная запись юридически достаточна. Затем БКТ должно предоставить административную запись другим бюро Госдепартамента для окончательного согласования.
• Этап 4: Решение Государственного секретаря – Материалы, обосновывающие предлагаемое объявление ИТО посылаются Государственному секретарю для рассмотрения и принятия решения будет или не будет объявлена данная организация ИТО. Государственный секретарь имеет право, но не обязан, объявить рассматриваемую организацию ИТО, если он/она сочтет, что юридические требования для объявления выполнены.
• Этап 5: Уведомление Конгресса – В соответствие с законом, Государственный департамент обязан уведомить Конгресс за семь дней до официального объявления организации.^[12]
• Этап 6: Объявление в Федеральном реестре – Госдепартамент обязан опубликовать уведомление об объявлении в Федеральном реестре и, после публикации, объявление вступает в силу для предприятия наказательных мер в отношение лиц обеспечивающих материальную поддержку и ресурсы объявленным ИТО.^[13]

В настоящее время пятьдесят девять организаций объявлены ИТО

К 31 декабрю 2014 года 59 организаций были объявлены ИТО, в том числе Аль-Каида и ее филиалы, Исламское государство Ирака и Леванта (ИГИЛ),^[14] и Боко Харам. Относительно полного списка объявленных ИТО к 31 декабря 2014 года, смотри приложение III. Число объявленных ИТО варьирует из года в год с момента первых объявленных в 1997 году ИТО.^[15] С 2012 по 2014 год Госдепартамент объявил 13 групп ИТО. На фигуре 2 показано число объявленных в соответствующем году организаций до 31 декабря 2014 года.

Госдепартамент учитывал информацию других ведомств при всех случаях объявления ИТО с 2012 по 2014 год

Согласно представителям Госдепартамента и нашему обзору ведомственных документов, Госдепартамент рассматривал информацию и данные, предоставленные разными бюро Госдепартамента и федеральными ведомствами для всех

Источник: Анализ СП документов Госдепартамента. | GAO-15-629

Заметка: На этой фигуре показаны 59 организаций, объявленных ИТО, к 31 декабрю 2014 года. В их число не входят 10 организаций, которые были объявленными ИТО, но впоследствии были исключены из этого списка Государственным секретарем. Государственный секретарь после консультаций с Министром финансов и Генеральным прокурором, может отозвать объявление, если он сочтет, что условия на основании которых было сделано объявление изменились таким образом, что отзыв оправдан, или отзыв обоснован по соображениям национальной безопасности Соединенных Штатов.

Фигура 3:             Число объявленных Иностранных Террористических Организаций (ИТО) с 1997 по 2014 год, распределенные по годам объявления.

13 объявлений, сделанных между 2012 и 2014 годами. Госдепартамент учитывал эту информацию в ходе первых трех этапов процедуры объявления: проведение проверки целесообразности, составление административной записи и получение одобрения в процессе согласования.

В течение рассмотрения 13 объявлений ИТО с 2012 по 2014, представители министерств обороны, внутренней безопасности, правосудия и финансов и канцелярия директора национальной разведки (КДНР) информировали нас, что Госдепартамент учитывал их информацию при подготовке объявлений. Конкретно, мы установили, что Госдепартамент учитывал эту информацию на первых трех этапах процедуры объявления следующим образом:

• Этап 1: Проверка целесообразности – согласно представителям Госдепартамента, региональные бюро Госдепартамента и другие ведомства подавали информацию БКТ во время проверки целесообразности идентифицируя, когда это входило в их полномочия, интересы в сфере охраны правопорядка, дипломатии и разведки, которые можно подвергнуть риску в результате объявления данной организации ИТО.^[16] Представители Обороны, МВБ, Правосудия и Казначейства и разведывательного сообщества так же подтвердили, что они предоставляли такую информацию в ходе проверки целесообразности. Согласно представителям Госдепартамента, в число других бюро и ведомств, принимающих участие в проверке целесообразности, входили Центральное Разведывательное Управление, Национальный Контр-террористический Центр, Агентство Национальной Безопасности и администрация по контр-терроризму Совета Национальной Безопасности.
• Этап 2: Административная документация – Ведомства предоставляли Госдепартаменту секретные и несекретные материалы для подготовки проекта административной документации. К примеру, представители КДНР сказали нам, что они предоставляют разведывательную оценку и разведывательный обзор по требованию Госдепартамента, для каждой террористической организации, которая предлагается для включения в список ИТО. Разведывательные ведомства США могут так же предоставлять информацию Госдепартаменту в ходе проверки целесообразности и при составлении административной документации, обосновывающей объявление. Кроме того, согласно представителям БКТ, Госдепартамент имеет прямой доступ к распространяемой к другим ведомствам разведывательной информации и ему не нужно делать отдельные заявки на получение такой информации.
• Этап 3: Согласование – В соответствие с законом, Правосудие и Казначейство рассматривают проект административной документации на предмет юридической достаточности и предоставляют свое мнение Госдепартаменту до финализирования административного производства. Представители Казначейства и Правосудия сказали нам, что Госдепартамент учитывал их информацию в ходе процесса согласования административной документации для 13 объявлений, которые мы рассматривали. Кульминацией и завершающим документом этих консультаций являются письма о невозражении для каждого объявления ИТО, подписанные Казначейством и Правосудием. Во всех 13 объявлениях ИТО, которые мы рассматривали, Казначейство и Правосудие отправили подписанные письма о согласии.

Ведомства США накладывают разные санкции на объявленные ИТО и лица, связанные с ними

Власти США наказывают объявленные ИТО путем применение трех ключевых санкций. Во-первых, объявление ИТО инициирует замораживание всех активов, которые организация хранит в финансовых институциях Соединенных Штатов. Во-вторых, власти США могут начать уголовное преследование лиц, обеспечивающие материальную поддержку ИТО, а так же могут накладывать гражданские наказания. В-третьих, объявление ИТО накладывает иммиграционные ограничения на членов организации и лица, которые осознано обеспечивают материальную поддержку и ресурсы для объявленной организации. В ходе нашего обзора мы установили, что власти США использовали все три вида санкций.

Блокирование финансовых средств ИТО, хранимые в финансовых институциях США

Лицам, проживающим в США, запрещено осуществление неразрешенных транзакций в пользу или ведение иных дел, или оказание услуг организациям, объявленных ИТО. Финансовые институции США, которым известно, что в их ведении находятся или они контролируют финансовые средства в которых ИТО или их агенты имеют долю, должны сохранить собственность на эти финансовые средства или контроль над ними и сообщит о существовании этих фондов Казначейству.^[17]

К 31 декабрю 2013 года, дате когда опубликован последний Доклад об активах террористов, власти США заморозили финансовые средства, связанные с 7 из 59 объявленных в настоящее время иностранных террористических организаций, общей суммой в 22 миллиона долларов (смотри таблицу 1). К декабрю 2013 года не было других финансовых активов, которые были бы связаны с остальными 52 объявленными ИТО. Согласно Казначейству, сумма заблокированных властями США финансов меняется из года в год в зависимости от нескольких факторов, в том числе, действия связанные с конфискацией, перенаправление активов к другим санкционным программам или размораживание заблокированных финансовых средств в соответствие с изменениями санкционной политики.

Денежные средства, показаные ниже в таблице, заблокированы властями США в результате санкций против террористов, находящихся в юрисдикции Казначейства, в том числе по Правилам для санкций в отношение ИТО и Правилам для санкций против глобального терроризма.^[18] Связанными с ИТО финансовыми

Таблица 1:           Замороженные финансовые средства в Соединенных Штатах, связанных с объявленными Иностранными Террористическими Организациями и лицами к 31 декабря 2013.

средствами, блокируемые Соединенными Штатами, являются только финансовые средства в самих Соединенных Штатах, и в них не входят активы и средства, которые террористические группы могут иметь вне финансовых институций США. Однако, согласно представителям Казначейства, тогда как объявление ИТО выявляет и изолирует лица и организации и отказывает им доступ к финансовым институциям США, ИТО могут так же попадать под санкции Организации Объединенных Наций или других международных партнеров, что в результате может заблокировать доступ к глобальной финансовой системе.

Преследование лиц за оказание поддержки ИТО

Объявление организации ИТО порождает уголовную ответственность лиц, находящихся на территории Соединенных Штатов или попадающие под юрисдикцию США, которые сознательно оказывают, или пытаются оказать, или находятся в сговоре для оказания «материальной и ресурсной поддержки» объявленной ИТО.^[19] Нарушения караются штрафом, заключением до 15 лет или пожизненным заключением если в результате деятельности последовала смерть людей. Кроме того, преступлением является преднамеренное прохождение подготовки военного типа в организации или с участием организации, которая объявлена ИТО на момент прохождения обучения.^[20]

Между 1 января 2009 и 31 декабря 2013 года, последняя дата для которой имеются в наличие данные, более 80 лиц были осуждены за терроризм или связанные с терроризмом преступления, в том числе за оказание материальной поддержки и предоставления ресурсов ИТО или за прохождение военизированного обучения в или по поручению ИТО. Наказания за эти преступления варьируют и в их число входят разные сочетания заключения, штрафов и конфискации активов.^[21] К примеру, лица осужденные за терроризм или связанные с терроризмом преступления, что включает и оказание материальной поддержки ИТО, были приговорены к разным срокам заключения, варьирующим от времени предварительного заключения до пожизненного, плюс 95 лет. Кроме того, осужденные были приговорены к штрафам до $ 125 000, конфискацию активов стоимостью до $ 15 миллионов, и разным срокам заключения – от поднадзорного освобождения до пожизненного заключения.

Кроме того, на основание гражданского кодекса, Правосудие может предпринимать конфискацию активов связанных с терроризмом, в том числе за оказание материальной поддержки ИТО.^[22] Законы США позволяют, среди прочего, конфискацию собственности, вовлеченной в отмывании денег, собственности полученной в результате или используемой для совершения определенных преступлений за границей и доходов от определенной противоправной деятельности. После того, как власти установят, что некое лицо или субъект принимает участие в террористической деятельности, они могут начать действия по конфискации направленные напрямую против активов (1) лица, субъекта или организации участвующих в планировании или совершении террористических преступлений против Соединенных Штатов или граждан США; (2) полученных или находящихся в ведении любого лица, которое вознамеривается поддерживать, планировать, совершать или скрывать террористические преступления против Соединенных Штатов или граждан США; (3) полученных от, используемых при или для которых есть намерение использовать для совершения террористических актов против Соединенных Штатов, граждан США или их собственности; или (4) любого лица, субъекта или организации участвующих в планировании или совершении любого акта международного терроризма. Согласно представителям Правосудия, никаких действий по конфискации в силу гражданских законов, связанными с ИТО не предпринималось. Однако, представители Правосудия заявили, что их министерство по заведенному порядку расследует и предпринимает действия против финансовых институций, действующих на территории США, которые преднамеренно нарушают Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях. Они добавили, что Правосудие, к примеру, накладывало штрафы, проводило конфискации и устанавливало мониторинг соблюдения в случаях, когда банки нарушали программы санкций за террористическую деятельность. Кроме того, согласно представителям Правосудия, существует множество других инструментов для расследования и судебного преследования, находящихся в расположение Соединенных Штатов для борьбы с терроризмом и связанным с терроризмом поведением, для срыва террористических заговоров и ликвидации иностранных террористических организаций.^[23]

Обеспечение соблюдения иммиграционных ограничений за оказание поддержки ИТО

Представителям и членам ИТО, а так же лицам, которые намеренно осуществляют материальную поддержку и предоставляют ресурсы объявленной организации, и которые не являются гражданами США въезд в США запрещен, а в некоторых подлежат экспульсированию из Соединенных Штатов по Закону об иммиграции и гражданстве.^[24] Однако, согласно представителям Госдепартамента и МВБ в определенных обстоятельствах возможны исключения из и отмена этих мер.^[25] К примеру, МВБ может исключить определенные лица из списков в случаях, когда материальная поддержка была оказана по принуждению. Лица, которым отказан въезд или подлежат экспульсированию и для которых не сделано исключение или меры не отменены не имеют так же право получать большинство льгот для иммигрантов и не освобождены от высылки из страны. Госдепартамент и МВБ отвечают за соблюдение разных аспектов иммиграционных ограничений и за обеспечение того, что невъездные лица без соответствующего решения об исключении или отмены ограничений не войдут в Соединенные Штаты.

За определение того, является ли кандидат подходящим для выдачи визы на поездку в Соединенные Штаты отвечают сотрудники консульских служб посольств и консульств США. В случаях, когда сотрудник консульской службы установит, что кандидат принимал участие в связанной с терроризмом деятельностью, ему отказывают в выдаче визы.^[26] Согласно Бюро Госдепартамента по консульским делам, за период между 2009 и 2013 бюджетными годами, который является последним периодом за который имеются в наличие данные, 1069 лицам было отказано в выдаче неиммигрантских виз и 187 лицам – в выдаче иммигрантских виз на основании их участия в террористической деятельности и связами с террористическими организациями.^[27]

МВБ развивает и развертывает ресурсы для обнаружения, оценки и в случае необходимости уменьшения рисков, порождаемых пассажирами при международных воздушных перевозках, в том числе, когда некое лицо подает заявление на получение американских проездных документов; резервирует, регистрирует или покупает билет на самолет; регистрируется в аэропорту; летит на самолете; и прибывает в американский входной аэропорт. К примеру, по прибытие в Соединенные Штаты, все пассажиры подлежат проверке со стороны таможни и пограничной охраны США на предмет определения того, имеет ли данное лицо право на въезд в соответствие с иммиграционным законодательством США. Согласно данным таможни и пограничной охраны США, за период между 2009 и 2014 бюджетными годами, который является последним периодом за который имеются в наличие данные, более 1000 лицам был отказан въезд в Соединенные Штаты по разным причинам, и они были идентифицированы как имеющие потенциальные связи с терроризмом или террористическими группами, в том числе являлись членами или оказывали поддержку ИТО. Кроме того, Управление таможенного и иммиграционного контроля США отвечает за депортирование лиц, для которых установлено, что они участвовали в террористической или связанной с терроризмом деятельностью. За период между 2013 и 2014 бюджетными годами, который является последним периодом за который имеются в наличие данные, сотрудники Управления таможенного и иммиграционного контроля указали на то, что 3 лица, для которых было установлено, что они связаны или оказывают материальную поддержку объявленным ИТО, были высланы из Соединенных Штатов.

Далее, лишение в судебном порядке права на иммигрантские пособия является ответственностью Службы по иммиграции и гражданству США. Лицо, которое является членом террористической организации или которое участвовало или участвует в связанной с терроризмом деятельностью, согласно Закону об иммиграции и гражданстве не имеет права на въезд в Соединенные Штаты и не может пользоваться большинством льгот для иммигрантов.^[28] Закон дает право как Государственному секретарю, так и Министру внутренней безопасности по собственному усмотрению отменить запрет на въезд для определенных лиц, которые иначе не имели бы право на въезд по существующим законам, после консультаций между собой и с Генеральным прокурором.^[29]

Дополнительно, согласно представителям МВБ, исключение может применяться к определенным, связанным с терроризмом основаниям для запрета на въезд, если деятельность совершалась по принуждению, или при определенных обстоятельствах, как например оказание материальной поддержки в форме медицинских услуг. Такие исключения, при доброжелательном применении, могут позволить использование льгот для иммигрантов. Представители МВБ заявили, что такие исключения применяются исключительно ограничено.

Заключительные замечания

Террористические группировки, Аль-Каида и ее филиалы, Боко Харам и ИГИЛ, продолжают являться угрозой для Соединенных Штатов и их иностранных партнеров. Объявление ИТО, которое может привести к применению гражданских и уголовных наказаний, является интегральной частью контр-террористической работы властей США. Процедура Госдепартамента для объявления ИТО учитывает информацию и мнение нескольких ключевых заинтересованных ведомств США и позволяет ведомствам США накладывать санкции на организации и лица, которые связаны или оказывают материальную поддержку ИТО. Эти меры способствуют тому, чтобы контр-террористические усилия США привели к международной изоляции террористических организаций и к ограничению поддержки и финансовой помощи этим организациям.

Комментарии ведомств и наша оценка

Мы предоставили копии проекта этого доклада министерствам обороны, внутренней безопасности, правосудия, иностранных дел и финансов, а так же канцелярии директора национальной разведки для рассмотрения и замечаний. Министерство внутренней безопасности сделало несколько технических замечаний, которые мы включили в зависимости от контекста. У министерств обороны, правосудия, иностранных дел и финансов не было замечаний.

Если у вас или у вашего персонала есть какие-нибудь вопросы по этому докладу, пожалуйста свяжитесь со мной по телефону (202) 512-7331 или по электронному адресу johnsoncm@gao.gov. Персонал СП, который имеет существенный вклад в разработке этого доклада перечислен в приложении IV.

Чарльз Майкл Джонсон, мл., Директор, Международные дела и международная торговля.

Приложение I: Цели, охват и методология

В этом докладе рассматривается процедура Государственного департамента (Госдепартамента) для объявления иностранных террористических организаций (ИТО) и последствия, проистекающие от такого объявления. Мы докладываем о (1) процессе объявления ИТО, (2) степени в которой Госдепартамент учитывает мнение других ведомств в ходе процесса объявления ИТО, и (3) санкции, которые ведомства США накладывают в результате объявления ИТО.

Для идентифицирования этапов процедуры объявления ИТО, мы рассмотрели юридические требования к объявлению и юридические полномочия, предоставленные Госдепартаменту и другим ведомствам США для объявления ИТО. Кроме того, мы рассмотрели документы Госдепартамента, которые идентифицируют и обрисовывают процедуру Госдепартамента по объявлению ИТО, от проверки целесообразности до опубликования объявления в Федеральном реестре. Мы беседовали с представителями Бюро по контр-терроризму Госдепартамента для подтверждения и выяснения шагов процесса объявления ИТО и для того, чтобы установить какие ведомства участвуют в процедуре и на каком этапе они принимают участие. Мы так же беседовали с представителями министерств обороны, внутренней безопасности, правосудия и финансов, а так же с представителями разведывательного сообщества для того, чтобы определить степень участия каждого ведомства в этом процессе.

Чтобы оценить степень в которой Госдепартамент учитывает информацию других ведомств в процессе объявления, мы беседовали с представителями министерств обороны, внутренней безопасности, правосудия, иностранных дел и финансов, а так же с представителями разведывательного сообщества для того, чтобы определить когда предоставляется Госдепартаменту информация об организациях, которые рассматриваются на предмет объявления их ИТО, а так же и характер этой информации. Мы рассматриваем как учитывание любое действие Госдепартамента, связанное с требованием, получением и использованием информации. Мы рассмотрели письма о согласии Правосудия и Казначейства для всех 13 объявлений сделанным между 2012 и 2014 годом. Мы беседовали с представителями Госдепартамента, чтобы определить, как предоставленная информация других ведомств учитывается в процессе объявления ИТО.

Для идентифицирования санкций, которые ведомства США накладывают в результате объявления ИТО, мы рассмотрели юридические санкции, которые ведомства могут наложить в соответствие с законами США, в том числе и закона о иммиграции и гражданстве с поправками. Конкретно мы рассмотрели финансовые средства и активы, связанные с ИТО, которые были заморожены финансовыми институциями США согласно информации Управления по контролю за иностранными активами (УКИА) Министерства финансов. Мы рассмотрели находящиеся в публичном доступе Доклады о активах террористов, опубликованные Казначейством за период с 2008 по 2013, который идентифицирует заблокированные активы, установленные и доведенные до сведения Казначейства, как связанные с ИТО, а так же с организациями объявленные террористическими в силу дополнительных полномочий Казначейства. Гражданам США запрещено осуществлять несанкционированные транзакции или иметь другие дела или оказывать услуги объявленным лицам или субъектам. Любая собственность или долевое участие в собственности объявленных лиц, которая находится в Соединенных Штатах или находится во владении или под контролем гражданина США должна быть заблокирована и о ней должно быть сообщено в УКИА. Доклады об активах террористов идентифицируют заблокированные активы, находящиеся в финансовых институциях США, которые являются объектом санкций в соответствие с любой из трех санкционных программ, находящихся в ведении УКИА, касающихся террористических организаций объявленных ИТО, специально объявленных глобальных террористов, и специально объявленных другими ведомствами США террористов. Мы проверили числа в каждом из докладов и идентифицировали замороженные финансовые активы объявленных ИТО. Мы так же беседовали с представителями Казначейства о заблокированных активах и об изменениях этих активов в разные года. Мы не анализировали замороженные активы организаций, объявленных террористическими другими властями Соединенных Штатов или международными партнерами. Чтобы оценить надежность данных Казначейства о заблокированных активах, мы сделали проверку ежегодных данных, опубликованных в Докладах о террористических активах на предмет несоответствий и ошибок. В случаях, когда мы находили небольшие несоответствия, мы обсуждали их с представителями соответствующего ведомства и уточняли докладываемые данные прежде, чем завершали наш анализ. Мы установили, что эти данные являются достаточно надежными для целей нашего доклада.

Мы так же рассмотрели таблицу Отдела по национальной безопасности Министерства правосудия закончившихся вынесением приговора публичных/незакрытых дел по терроризму и связанных с терроризмом дел для идентифицирования осужденных и получивших приговор лиц за оказание материальной поддержки и предоставления ресурсов ИТО или проходивших военную подготовку в или от имени ИТО за период с 1 января 2009 года по 31 декабря 2013 года, последний период для которого есть в наличии данные. Объявление данной организации ИТО дает возможность применить определенный набор гражданских наказаний для ИТО или их членов, а так же привлечь к уголовной ответственности лица, участвующие в определенных запрещенных деятельностях, например лица намеренно оказывающие, или участвующие в сговоре с целью оказания «материальной поддержки» объявленным ИТО. Мы рассмотрели данные Правосудия только для публичных/незакрытых дел с 1 января 2009 года по 31 декабря 2013 года. Для целей нашего доклада, мы проанализировали данные Правосудия о делах, закончившихся осуждением и вынесением приговора лицам, связанным с оказанием, попыткой оказания или участия в сговоре с целью оказания «материальной поддержки и ресурсного обеспечения» объявленным ИТО. Мы так же рассмотрели данные для идентификации лиц, которые были осуждены за сознательное участие в военизированной подготовке, проводимой организациями, объявленными ИТО, или от их имени, ко времени прохождения данного обучения. Данные не включают подзащитных, которым было предъявлено обвинение в терроризме или связанных с терроризмом преступлениях, но они не были осуждены, или судебные разбирательства продолжались или они признали свою вину к 31 декабря 2013 года. Данные включают обвиняемых, которые согласно Отделу по национальной безопасности Министерства правосудия имели связи с международным терроризмом, даже если им не были предъявлены обвинения в преступлениях, связанных с терроризмом. Чтобы оценить надежность данных об осужденных, мы провели базовые проверки на правдоподобность данных и беседовали с соответствующими представителями ведомств о данных об осужденных и получивших приговор. Мы установили, что эти данные являются достаточно надежными для целей нашего доклада.

Чтобы идентифицировать иммиграционные ограничения и наказания, накладываемы на лица, связанные с или которые оказывали материальную поддержку объявленным иностранным террористическим организациям, мы проанализировали наличные данные Бюро по консульским делам Госдепартамента об отказах в выдаче виз между 2009 и 2014 финансовыми годами, и информацию Таможен и пограничной охраны США о списках невъездных лиц между 2013 и 2014 финансовыми годами. Закон об иммиграции и гражданстве с поправками постулирует два типа виз для въезд в Соединенные Штаты и какие условия должны быть выполнены для того, чтобы кандидату была выдана виза определенного типа и разрешен въезд в Соединенные Штаты. Для целей этого доклада мы на первом месте рассмотрели кандидатов, которым не был разрешен въезд на основании 212(a)(3) Закона об иммиграции и гражданстве, который касается отказов на основании связи с терроризмом. Мы не рассматривали положения об отказе выезда по соображениям национальной безопасности не связанными с терроризмом. В каждом отдельном случае мы проанализировали данные предоставленные ведомствами и сделали базовую проверку правдоподобности данных. Мы разговаривали с представителями соответствующих ведомств, обсуждая данные подтверждающие достоверность общих чисел, касающихся лиц, которым было отказано в выдаче виз, которым был отказан въезд в Соединенные Штаты или которые были депортированы из Соединенных Штатов за связь с объявленной террористической организацией. Мы установили, что эти данные достаточно надежны для целей нашего доклада.

Мы провели это аудитирование с апреля 2015 года по июнь 2015 в соответствие с общепринятыми государственными стандартами аудитирования. Эти стандарты требуют, чтобы мы запланировали и осуществили аудитирование для получения достаточных, подходящих доказательств, обеспечивающих рациональную основу для выводов и заключений в соответствие с целями проверки. Мы считаем, что полученные доказательства обеспечивают рациональную основу для наших выводов и заключений в соответствие с целями аудитирования.

Приложение II: Ведомства и их роли в процессе объявления Иностранной Террористической Организации (ИТО)

Источник: Анализ СП документов ведомств и бесед с представителями. | GAO-15-629

Замечание: По закону Государственный секретарь обязан проводить консультации с Министром финансов и Генеральным прокурором в ходе процесса объявления иностранной террористической организации. Другие межведомственные консультации зависят от проводимой Государственным департаментом политики.

Приложение III: Объявленные иностранные террористические организации к 31 декабрю 2014 года

Источник: Анализ СП информации Государственного департамента. | GAO-15-629

Приложение IV: Контакты СП и участвовавшие сотрудники

Контакты СП

Чарльз Майкл Джонсон, мл., (202) 512-7331 или johnsoncm@gao.gov.

Участвовавшие сотрудники

Кроме лица для контактов, указанное выше, ключевой вклад в изготовление этого доклада внесли Элизабет Репко (помощник директора), Клод Адриен, Джон Ф. Миллер и Лаурани Сингх. Техническую помощь в составлении доклада оказали Эшли Алли, Мартин-де-Адюлтериис, Тина Ченг и Линн Кодерн.