Партньорството за мир на НАТО: двадесет години по-късно

Теза

Няма съмнение, че Партньорството за мир на НАТО (ПзМ) се оказа една от най-добрите идеи в областта на сигурността и отбраната след края на Студената война. Партньорството приложи концепцията за кооперативна сигурност в реалната политика и се превърна в едно от най-важните средства за постепенно разграждане на бариерите – ментални и физически, които Студената война ни остави. Военните, които са смятани за най-консервативни в оценките и в действията си, успешно проправиха път за новия дух на политическо и икономическо сътрудничество. Средиземноморският диалог (1995) и Истанбулската инициатива за сътрудничество (2004) на НАТО превърнаха партньорството в широка основа за уникалното военно сътрудничество, каквото историята не познава. Двадесет години по-късно реалностите са твърде различни както в НАТО, така и за страните партньори. Военното сътрудничество обаче продължава да бъде важен фактор за международните отношения на сигурност. Партньорството за мир вече е култура на мисленето и действието. Неговата ценност е висока и е въпрос на далновидност и отговорност целите и формите на партньорство да бъдат развивани и допълвани. Моментът е настъпил и сега е време за вдъхновяваща дискусия, за навремени решения и за резултатни действия.

Създаване

Стара истина е, че успехът има много бащи. Партньорството за мир обаче се превърна в успех вследствие на толкова различни стратегически съображения, политически предпоставки с международен и вътрешен характер, бюрократични борби (особено в САЩ), военностратегически преценки и ситуационни фактори, че е много трудно да се проследи кой точно с какво е допринесъл. Има обаче няколко принципни положения, характерни за началото на 90-те:

• НАТО – политически и военно, Съюзът не е готов дори да дискутира разширение на изток. Russia first е главното стратегическо съображение. То е разбираемо след 50 години живот под заплахата от “гарантирано взаимно унищожение” и обхваналата всички еуфория за “събиране на дивиденти” от края на Студента война.
• Разширението на НАТО първоначално въобще не влиза в намеренията на новия американски президент Бил Клинтън (но той е наясно, че в един момент ще трябва да даде отговор на най-важния въпрос – каква ще е ролята на САЩ в ситуацията на еднолично глобално лидерство?).
• В Западна Европа никой не е ентусиаст да обсъжда разширение на НАТО; може би само германският министър на отбраната Фолкер Рюе работи за тази кауза (дори се налага канцлерът Хелмут Кол да го опровергава официално).
• Възстановяването на Германия и присъединяването на територията на бившата ГДР към НАТО е достатъчно предизвикателство за всички, особено за Франция и Великобритания (всяко разширение на НАТО би усилило още повече позициите на Германия).
• Военните, включително Пентагона, са категорично против разширението – възстановяване на току що премахнатата стратегическа граница с Русия им се струва безсмислено, имат планове за намаляване на американското военно присъствие в Европа до 100 000 вместо да поемат отговорността за отбрана на нови членки (и макар военните да не са решаващ фактор, аргументите им се имат предвид).
• Държавите от Централна Европа, които настояват за бързо включване в Алианса, практически не са готови да поемат ангажиментите, произтичащи от членството (по преценка на НАТО, разбира се), но вече са направили този въпрос главна и незабавна своя цел.
• Всяко разширение и дори само раздвижване ще се възприеме от Русия като пряка заплаха (всички са убедени в това).
• Войната в бивша Югославия е най-мощният отрезвяващ фактор след края на Студената война – нейното ожесточаване в най-голяма степен преобръща всички други съображения!

В този възел от нови развития, за които дори великите сили не са подготвени, главният двигател на дебата за разширението на НАТО са бившите дисиденти, станали държавни глави на Полша, Чехия и Унгария. Те последователно притискат САЩ да направят, според тях, най-важната крачка за материализиране на победата в Студента война – бързо да присъединят техните народи към “запада” в институционален и идентичен аспект. Идеята, да изпълняват ролята на буфер, който да осигурява удобна дистанция за запада от непредсказуемата Русия им изглежда абсурдна. Според Рон Асмус, Вацлав Хавел казва във Вашингтон: “Нашият главен проблем е, че имаме чувство, сякаш живеем във вакуум”, а Лех Валенса е още по-категоричен: “Ние всички се боим от Русия. Ако Русия отново възприеме агресивна политика тя ще бъде насочена срещу Полша и Украйна”.[1]

Катализатор на промяната е подготовката на първото посещение на президента Клинтън в Европа. Той е под силен натиск, а и се чувства лично ангажиран да даде на източноевропейците релевантен отговор на техните стратегически въпроси. Тогава именно темата за НАТО влиза в неговия дневен ред (натискът на републиканците също оказва важна роля). Показателни за динамиката на процеса са два факта. На срещата на Северноатлантическия Съвет във формат външни министри през м. юни в Атина държавния секретар на САЩ Уорън Кристофър заявява, че разширението на НАТО “не е на дневен ред”.[2] През м. септември съветникът по националната сигурност Антъни Лейк в пространна реч по външната политика на президента обявява, че стратегията на сдържане на комунизма ще се замени със стратегия на разширяването на пространството на демокрацията и пазарната икономика. И добавя, че на срещата на НАТО (през м. януари, 1994 г.) президентът ще търси обновяване на НАТО по такъв начин, че разширението на демокрацията и пазарната икономика да бъде осигурено с колективна сигурност.[3]

В тази обстановка Върховният главнокомандващ на Обединените въоръжени сили на НАТО в Европа ген. Джон Шаликашвили (Шали) предлага пакет от идеи за сътрудничество с военните на Изток под названието “Peacekeeping Partnership”.[4] Те са събрани в търсене на отговор на въпроса какво може да се направи за развитие на сътрудничество с военните от Източна Европа, за да могат да участват заедно с нас в операции за поддържане на мира (т.е. военната стратегия в Европа да се замени с управление на кризи).[5]Поради това идеите на военните се възприемат добре от екипа на президента Клинтън и от най-силния поддръжник на разширението на НАТО по това време в Европа – Генералният секретар на НАТО Манфред Вьорнер. По-късно Джоузеф (Джо) Крузел, като заместник-помощник секретар по отбраната на САЩ за Европа и НАТО, перефразира названието в познатото “Партньорство за мир” - ПзМ (Partnership for Peace - PfP).

Няма никакво съмнение, че в момента на обявяването на Партньорство за мир никой не го разглежда като механизъм за присъединяване към НАТО. Просто, защото няма необходимата политическа надстройка и задължителната военна дълбочина (военно планиране). Партньорството тогава е “на повърхността” на проблема и има чисто операционен характер – какво да направим, за да действаме заедно при криза (не война). На този етап оперативната съвместимост е сведена до минимум.

Ако се съди по първите им реакции, лидерите на Вишеградската тройка са бесни на тази инициатива. За чехите ПзМ прилича по-скоро на задънена улица, отколкото на първа стъпка към членството в НАТО. Поляците смятат, че инициативата е не само неадекватна, а и опасна, а за унгарците тя е всичко друго, но не и това, от което се нуждаят – гаранции за сигурност. При подготовката на първото си посещение в Европа (м. януари 1994 г.) президентът Клинтън изпраща „отряд за бързо реагиране” – родената в Чехия Медлин Олбрайт, роденият в Полша генерал Джон Шаликашвили и роденият в Унгария Чарлз Гати трябва да убедят партньорите да подкрепят инициативата. Лидерите на Вишеградската тройка обаче им поставят радикално условие: ще бъде дадена подкрепа за ПзМ само, ако има ясна перспектива за членство на тези държави, които покриват стандартите на НАТО и са готови да отстояват неговите ценности. Така се прави! Но трябва да имаш ясна цел, силна воля и политическа смелост. Резултатът е знаменитото заявление на Клинтън в Прага само няколко дни след утвърждаването на ПзМ в Брюксел: “Разширението вече не е въпрос дали, а кога и как”. Както Рон Асмус пише “Рубикон е преминат!”.[6]

България

Когато всичко това се случва, в България се ширят съвсем други “идеи” и дебатът за това, какви искаме да бъдем, има съвсем различен характер. Убеждават ни колко важно е да сме “остров на стабилността на Балканите” и как можем да се превърнем в “Швейцария на Балканите”, само ако спазваме “неутралитет” и не се натискаме за НАТО, след което ни правят “мост между изтока и запада”, а дискусията е, къде е по-добре да бъдем – под моста или на него.

В този дух на нищоправене реформата в армията започна с въвеждането на първия цивилен министър на отбраната и зацикля на него. Първото ни участие в мироопазващата операция в Камбоджа (1992-93 г.) е почти катастрофа – нашият “контингент” се превръща в заплаха не само за себе си, а и за цялата мисия. Плановете, които се правят за “реорганизация и модернизация” на армията, са на принципа “ако искат отбрана, ще дадат пари” и “без авиация няма нация”. Пари не дават и армията бързо започва да се превръща от бойна в социална организация.

Малък лъч надежда се появява, когато Народното събрание приема декларация, с която изразява желание България да се присъедини към НАТО и ЗЕС (21 декември 1993 г.). В този дух Генералният щаб поема инициатива да изготви и да предложи проект на първата Военна доктрина. Работната група се ръководи от ген. м-р Христо Василев и включва полк. доц. Стойчо Стойчев, полк. доц. Манчо Манев, подп. д-р Станислав Серафимов и подп. Валери Рачев. В документа, обсъден в края на 1993 г., има един прелюбопитен момент – първата глава е озаглавена “Международно военно сътрудничество”. Това е текст, написан в София няколко месеца преди обявяването на ПзМ в Брюксел. В единствения познат до този момент документ “За военната доктрина на Варшавския договор” такъв раздел няма и това се превръща в основна тема за дискусията между генералите.

Така предложението за Партньорство за мир, направено официално на 11 януари 1994 г. ни изненадва и приятно, и неприятно. Приятно, защото се оказа, че сме предвидили такова развитие в новата си военна доктрина. Неприятно, защото трябва да се вземе решение за участие с реални последици. Политическото ръководство на Министерството на отбраната – министър Валентин Александров, зам.-министър Бойко Ноев, е “за” с ясното убеждение, че по този път до членство в НАТО няма да се стигне. Военното ръководство е с противоречиво мнение. Началникът на ГЩ армейски генерал Любен Петров възлага обективен анализ на инициативата, която завършва с конструктивно предложение за присъединяване (подп. Валери Рачев). Въпреки това Генщабът води кампания за неучастие с аргумента за невъзможността нашата армия да провежда учения с войски от НАТО поради “технически причини” – последната крепост е несъвместимостта между обхвата на радиостанциите. Т.е. „искаме, но не можем”.

Все пак правителството казва “да” и малка група изготвя проект на Документ за представяне (подп. Валери Рачев, к-н Никола Яков и дипломатът Сергей Тасев с помощта на друг дипломат – Пламен Бончев, който е в Брюксел и поддържа връзките с НАТО). На 14 февруари 1994 г. президентът Желю Желев подписва в Брюксел Рамковия документ по ПзМ.[7] Началникът на ГЩ прави пространно изложение в Брюксел и в САЩ за това, колко добра е инициативата и как ние ще се възползваме от нея през следващото десетилетие. Малко по-късно първият ни военен представител контраадмирал Петър Странчевски заминава за Главното командване в Монс, където са изградени офисите за партньорите.

Така първият български Рубикон също е преминат, но никой не се наема да твърди, че у нас има консенсус по отношение на членството в НАТО. Всичко изглежда както ген. м-р Камен Петров (о.з.), тогава шеф на отдел “Сигурност” на “Позитано” 20, го описва: когато не можеш да се противопоставиш на един процес, по-добре е да влезеш в него и да му въздействаш отвътре (всъщност, това се оказва тезата на външния министър на Русия Андрей Козирев в дискусията му с хардлайнерите Е. Примаков, тогава директор на разузнаването, и арм. ген. Павел Грачов, министъра на отбраната, за отношенията на Русия с НАТО).

Практически погледнато, днес има три начина една държава да се възползва от Партньорство за мир. Максимален, като използва оперативните инструменти на програмата за реформа и развитие на отбраната и въоръжените сили чрез трансфер на военно знание и опит – след срещата на НАТО в Лисабон (2010 г.) портфолиото за партньорство набъбва до около 1600 дейности. Умерен, като използва тези възможности, които предоставя програмата, за постигане на отделни военнополитически цели и за придобиване на специфични военни способности. Минимален, като се ограничи само до демонстрация на добра воля, сътрудничейки с военните от други страни.

За съжаление, България избира последния, въпреки че още през 1994 г. приема Индивидуална програма за партньорство. В нея са заявени области на сътрудничество и дейности, които на практика трябва да представляват реформа на Българската армия. Само че, ако бъдат изпълнени. А изпълнение няма, защото няма ясен политически сигнал, за какво точно да се използва Партньорството за мир. Правителството тогава се ръководи от Жан Виденов, външен министър е Георги Пирински, а министър на отбраната е Димитър Павлов, вицеадмирал от резерва. Приоритетите, доколкото въобще ги има, са сменени с жален поглед към Москва и с прословутото “равно отдалечение от всички проблеми”. Посещенията на Збигнев Бжежински, генерал Джоулан и лорд Карингтън в София през 1995 г. не са нищо друго, освен опит да се подскаже на правителството да изостави мъглявата си дезориентираност и да заложи на евроатлантическото членство (по подобен начин Словакия при Мечияр се срина от демократичната писта за развитие и беше незабавно отстранена от Вишеградската четворка). В един момент дори се появява лъч на надежда, че, както пише Иван Кръстев, “дебатът за НАТО ще бъде изваден от фризера и преместен в реанимацията”.[8] Повод дава премиерът Виденов като говори пред Атлантическия клуб с тон, който макар и уклончив, е доста по-различен от партийната програма и от безумните действия на външно министерство – той дори използва “НАТО”, а не традиционното за партията “евроатлантическите структури”, което си е направо пробив.[9]

Но реанимация така и не се случва. Вместо европейски и атлантически дебат последва най-катастрофалното посещение на български премиер в Москва, когато и на слепите става ясно, че за днешните руснаци контролът върху българските газови тръби е по-важен от отношенията с довчерашните съюзници.

Така България пропилява време и ресурси не само заради страха от реформите, а и заради съвършено изкривената, неразбираема и, в крайна сметка, катастрофална политика на правителството до 1997 г. Единственото вълнуващо събитие по отношение на НАТО си остава “отвличането” на генералния секретар Манфред Вьорнер в София и кръгчето с трабанта на Соломон Паси през 1991 г.[10] На другия бряг на Рубикон се оказва пак същото.

Все пак през този период има едно важно за армията събитие – през 1995 г. най-после е приет нов Закон за отбраната и Въоръжените сили на Република България (заменил закон от 1958 г.!). По линия на ПзМ и на кандидатстването за членство в НАТО в този закон има едно положение, което трябва да бъде постигнато безусловно. Джо Крузел го казва в очите на източноевропейските външни министри: “Трябва да ви е ясно, че нещата с цивилния контрол над военните не вървят добре. Без да установите демокрация, не може да бъдете едни от нас”. [11]Година по-рано началникът на ГЩ е уволнен дисциплинарно поради пълна конфронтация с министъра на отбраната. Законът безспорно е крачка напред, но въпреки този ужасен за всяка армия случай, при установяването на цивилен политически контрол е създадена конструкция, която един генерал по-късно описва по следния начин: “Въоръжените сили трябва да са като черната кутия на самолет: можеш да провериш какво има на входа и на изхода, но не и какво има вътре”. Преодоляването на това мислене се оказва най-сериозното предизвикателство на военната реформа.

Нещата коренно се променят едва на 13 февруари 1997 г, когато президентът Петър Стоянов, на среща на министрите на отбраната от НАТО в Брюксел, заявява желанието на България да членува в НАТО.[12] През м. март същата година правителството приема Национална програма за подготовка и присъединяване на България към Северноатлантическия съюз, а през м. май Народното събрание одобрява Декларация за национално съгласие, която определя присъединяването на България към НАТО като основен национален приоритет. В края на годината нашият първи контингент тръгна за Босна. Партньорството за мир вече е мобилизирано в пълния му потенциал, включително на двустранна основа с държавите членки.

Така за година-две България се качва на бързата писта към НАТО. За това има много политически и стратегически причини и поводи, но най-важният от тях е, че на българите им писва от измислени алтернативи, от водещи наникъде политики и от разбойническо управление. Убеждението, че нямаме собствени възможности и сили (вътрешен локус на контрол), за да се справим успешно с тежкия преход, направи българите европейци и натовци. Нищо друго! Всичко останало – ценности, демокрация, солидарност и споделена отговорност, дойдоха после. Първо беше отчаянието.

Първите години на преки отношения с НАТО Джефри Саймън нарича “седем загубени години”[13], защото се влачим след централно европейците и не проявяваме сериозен интерес към възможностите, които се откриват.

След това България провежда такава шокова военна реформа (известна като План 2004), която едва ли ще бъде повторена от друга държава. Хората в армията плащат за политическото безвремие висока лична цена и това трябва непрекъснато да се повтаря, защото самозабравянето е присъща ни черта. Но за това ще стане въпрос по повод на годишнината от членството ни в НАТО.

Настояще

Едно нещо трябва да бъде еднозначно разбрано, когато се обсъжда този период от нашата история. Партньорството за мир се промени коренно, едва когато стана ясно, че разширение ще има и, че отбранителните системи на новите членки трябва да се подготвят колкото може повече и по-добре преди членството, за да се намали не само риска, а преди всичко натоварването на натовските държави. Това означава на партньорите да се предложи такъв механизъм, който да бъде максимално близък до планирането в НАТО. Стандарти (технически и оперативни), процедури, решения и действия – всичко трябва да се завърти по правилата на НАТО. Така постепенно пакетът от партньорството - Засилено и по-оперативно партньорство (EMOP), Политико-военната рамка за операции по ПЗМ (PMF), водени от НАТО, Концепцията за оперативни възможности (OCC) за операции по ПЗМ, водени от НАТО, програмата за засилено обучение и образование (TEEP), Адаптираната индивидуална програма за сътрудничество (IPP) и Процеса по планиране и преглед по ПзМ (PARP)[14] преминават в План на действие за членство в НАТО.

Днес Партньорство за мир обхваща цялата експертиза, която НАТО има и може да сподели с партньорите, с изключение само на ядрената политика. Нейната най-важна особеност е, че може да бъде направена според целите, амбициите и приоритетите на всяка една от 22-те държави партньори.

Практически, партньорството работи на три равнища: държавно – установяват се систематични отношения с дадена държава, институционално – поддържат се усилията за реформа и развитие на отбраната и въоръжените сили, и индивидуално, като се предоставят възможности на офицерите и цивилните от министерствата на отбраната и външните работи да се квалифицират в институции на НАТО и на държавите членки. Няма шаблон, няма задължителни условия и няма скрити цели от страна на НАТО, включително по линия на двете специални партньорства – с Русия и с Украйна.

Важно е да се знае, че именно по линия на Партньорството за мир България направи най-силния си политически ход като нов член на Алианса. Следвайки приоритета за присъединяване на останалите балкански държави към НАТО, на срещата в Талин на 22-23 април 2010 г., министърът на външните работи Николай Младенов предизвика дискусия за предоставяне на План на действие за членство в НАТО на Босна и Херцеговина. След като започна с никакъв шанс за успех и с минимална поддръжка, министър Младенов успя да убеди колегите си да приемат решение в полза на балканската кауза – изключително силен ход както в интерес на НАТО, така и на развитието на нашия регион.[15]

Бъдеще

Няма съмнение, че Партньорството за мир е изправено пред предизвикателства, които изискват сериозна и навременна промяна както в целите, така и във формите. Причините основно са свързани с развитието на държавите, обхванати от партньорството, с ролята на противодействащите фактори и преди всичко на Русия, както и с очевидното намаляване на приоритетността на този въпрос за държавите членки.

Част от държавите партньори – Македония, Босна и Херцеговина, а и Грузия, са кандидати за членство, но без ясна перспектива за това. От гледна точка на военното планиране и на развитието на въоръжените сили такова положение е обезкуражаващо. Колективната отбрана е уникален механизъм, който е несравним с националната отбрана. Не може да се прави военна реформа и да се въвеждат стандарти на НАТО все едно, че страната е член на Алианса, но в същото време тя да трябва да изгражда напълно национална отбрана – никоя страна няма такъв ресурс днес и никой не би застанал трайно зад такава цел.

Друга част от партньорите са заинтересувани от отношения на сътрудничество с НАТО (което означава “не-конфронтация”), но поради национални цели или специфична регионална ситуация не се стремят към присъединяване – поне в обозримо бъдеще. На държавите от Южен Кавказ и от Централна Азия е предоставен целия пакет от инструменти за партньорство и те са направили своя избор. Поддържане на постигнатото е възможна стратегия, но от нея не може да се очаква нищо повече.

Няма съмнение, че Русия противодейства решително на всички инициативи на НАТО в Източна Европа и в Централна Азия. Русия е активна в предлагането на всякакво военно сътрудничество, включително на колективна отбрана в пространството от Сърбия до Монголия, и то без да поставя изисквания за спазване на човешки и граждански права, за демократично управление и за добросъседски отношения; лоялността към политиката на Москва е достатъчна за пряко военно сътрудничество. Русия чудесно познава слабите страни на всеки от своите съседи и безпардонно ги притиска целенасочено и системно до пълно доброволно подчиняване. Проблемът от гледна точка на НАТО се усложнява от това, че самата Русия участва в ПзМ и Алиансът трябва да бъде много внимателен, за да може едновременно да й се противопоставя, за да не изоставя партньорите си без избор, и да не отчуждава Москва.

Определено може да се твърди, че в държавите от НАТО има симптоми на “умора” по отношение на интензивността на предлагането на партньорство. Може би развитието на политическата обстановка в редица държави разочарова, защото демокрацията там започна да става все по-специфична, избирателна и контролирана, може би има обезкуражаване от тъпченето на място, от имитацията на реформи и от безотговорното отношение към кадри, в чието развитие е инвестирано. А може би вътрешните икономически и социални проблеми прекалено доминират дневния ред на правителствата на държавите членки на НАТО. Както и да е, всички твърдят, че партньорствата са приоритет (не може да бъде друго, след като те са една от основните роли на НАТО), но реалният прогрес е скромен.

Всичко това поставя пред нас, държавите членки, един принципен въпрос. Той не е свързан само с военните, с военната реформа и с операциите за поддържане на мира. Въпросът е за ролята на НАТО – на членството и на партньорството, като демократизиращ фактор, особено в преходни периоди, и като фактор за подобряване на регионалните отношения на сигурност. Ако някой днес твърди, че през последните 25 години в Източна Европа е имало по-мощен фактор за демократични реформи и за рязко “оправяне” на двустранните отношения от членството в и партньорството с НАТО, вероятно е живял на друг континент.

1994-та обаче е достатъчно далеч назад във времето. Много неща се промениха от тогава: някои от тях за добро, а други ни изправиха пред нови заплахи. Още повече, че в сферите на другите партньорства на НАТО – Средиземноморският диалог и Истанбулската инициатива промените са тотални. На срещата на върха в Лисабон бе направена важна стъпка за консолидиране на партньорствата в единна политическата и оперативната рамка, но очевидно тя не е достатъчна, за да върне неговата сила.

Пред съюзниците от НАТО има две възможности. Минималната би била, да се поддържа достигнатото равнище на партньорство, като непрекъснато се подобрява портфолиото от инструменти и се увеличава дела на принос на партньорите с очакването, че натрупването на количество в един момент ще доведе до ново качество.

Желаната от нас е да се планира силен пакет от политически и военни мерки за издигане на сътрудничеството на по-високо равнище. Мерките би трябвало да “приближат” партньорите до НАТО чрез различни форми на консултации и участие във форуми, на които те да могат да поставят проблемите си така, както биха ги поставили като членове на Алианса. НАТО трябва да реагира на тези заплахи за сигурността, които партньорите смятат, че са важни за тях, а не само на тези, които са записани в Съюзната стратегическа концепция.

Партньорството за мир е мъдра идея. Времето за промяна е настъпило. Трябва да се действа. България е силно заинтересована от резултатно партньорство и трябва да е сред водещите съюзници както в дискусията, така и в реалните действия.